地方政府规章先行立法时，所规定的是地方性法规调整的事项。
在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，在习近平法治思想的科学指引下，2018年修宪也在程序和方法上为宪法在今后进一步完善发展创造了新的经验和方法，全面提高了党依宪治国、依宪执政的能力和水平。为此，根据中共中央提出修改宪法的建议，全国人大依照法定程序对八二宪法进行了五次必要的修改。
全面依法治国的总目标和总抓手是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，习近平法治思想创造性地把党章统领的党内法规体系纳入法治体系之中，彰显了依宪治国、依宪执政和依规治党在实践中的统一关系。国家治理体系现代化要求通过制定和实施宪法促进相关制度更加科学、协同、规范。五四宪法以共同纲领为基础，同时又是共同纲领的发展。第三，对国家主席任期作出新的规定。五四宪法以人民民主原则和社会主义原则为法理支点，跳出了一切旧宪法的窠臼，实现了党的主张和人民意志高度一致。
据此，宪法修正案在宪法第一章《总纲》第二十四条第二款中增加国家倡导社会主义核心价值观。我们要继续推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。价值治理作为国家治理的一种软治理形态，只有在与相应的治理制度密切协作的环境下才能发挥应有作用。
政府动用公共权力、财力等资源进行价值生产、动员、整合等活动中的法治观问题，成为价值治理理论迈向深入发展的一个前置性议题。就民主+形式合法性版本的形式法治观和整合+权利版本的实质法治观关系而言，如果说前者所求是一种真法之治，那么后者则是真法条件上的良法之治。[12]三是将核心价值观当作某种法定要求或义务。[29]但形式法治观所供给的薄规范，使得政府开展价值治理的自信心不足，难以有效指导政府价值治理行为。
[46] 参见沈岿：《软法概念之正当性新辨——以法律沟通论为诠释依据》，《法商研究》2014年第1期。[21]第三，当前只有少数核心价值观法律条款，能够给予政府核心价值治理以直接的规范支持。
既有研究主要是梳理分析核心价值观入法入规实践，提出应然层面的优化或改良建议，[4]尚未见同本文议题相近的反思性研究。在此过程中要特别注重两点：一是要以适当的方式进行话语转换，即将政治话语转换为宪法话语、法治话语。在民主+形式合法性版本的形式法治中，像形式合法性一样，民主实质上是空洞的，因为它们对于法律的内容必须如何没有作任何规定，这些形式要素均无法确保制定和实施的法律在内容或效果上的正当性。内部型价值治理的实践普遍存在于各级政府的治理行动中，比如行政系统在内部举行公务员就职时向宪法宣誓的活动。
宪法上的基本权利规范（特别是表达自由、精神自由类）成为了政府价值治理的消极规范，为其治理行为划定了最后的边界。（三）形式法治观的效益与局限 当前民主+形式合法性版本的形式法治观，亦能为政府价值治理的开展带来一定实际效益，包括两方面：其一，作为基本国策的核心价值观宪法条款，统领了分散在宪法结构各处的单项价值要素，为国家机关倡导核心价值观确立了根本依据。[11] 如2016年《电影产业促进法》第1条规定，制定本法的目的之一是为了弘扬社会主义核心价值观。在实践中政府不仅将自身作为价值治理的对象，而且将政府之外的多元主体一并纳入治理对象范围，可称其为内外兼顾型价值治理。
二是政府以《宪法》第24条为行动依据开展各类教育活动，应以不侵犯基本权利为界限。[16] 法律、行政法规数量的统计以北大法宝数据库为标准，统计截止时间为2022年6月23日。
在核心价值观融入法律过程中，需要平衡、协调融入中央立法和地方立法（含基层立法）的关系。梳理当前核心价值观的地方立法实况，具有以下典型特征：其一，将核心价值观作为规范义务或要求，规定在关于地方立法的法规之中。
强迫要求表态，或变相要求做出价值伦理行为上的承诺，这绝非政府价值治理所能施行的行为。（二）核心价值观条款昭示形式法治观 核心价值观入法的立法实践，昭示了核心价值治理背后的形式法治观。[42] 参见凯尔森：《纯粹法学说》（第二版），雷磊译，法律出版社，2021年，第278-344页。基本国策条款是宪法上基本权利和国家组织之外的第三重结构，它规定国家发展的目标，对所有国家权力具有法律上的拘束力。第四，核心价值观只是庞大公共价值体系中的主体价值元素，还有诸多价值类别难以纳入其中。总之，需要结合国家和社会的价值发展情势，不断优化宪法价值的规范体系，提升宪法吸纳社会价值共识的敏感度和能力。
四、政府价值治理实质法治观的三阶进路 立足前述理论叙事，可以从依次递进的三阶进路助推政府价值治理实质法治观的实现。[26] 参见高鸿钧等：《法治：理念与制度》，中国政法大学出版社，2002年，第184—185页。
厚规范之厚，就在于不仅关注规范的形式，还追问规范的正当性及其实质原则。[38] See Dieter Grimm, Integration by Constitution, International Journal of Constitutional Law, Vol.3, No.2 3,2005, p.199. [39] See Gary Jeffrey Jacobsohn, Constitutional Identity, Cambridge, MA: Harvard University Press,2010,pp.348—349. [40] 参见秦小建：《价值困境、核心价值与宪法价值共识——宪法回应价值困境的一个视角》，《法律科学》2014年第5期。
另一方面，实质法治观理论期盼更为科学的价值治理方法，志在将中国宪法框架下价值治理的制度能力更好地激发、释放出来，从而实现更强更有效的价值治理。（一）多元类型的价值治理实践 按照治理对象不同，可以将政府价值治理区分为内部型价值治理和外部型价值治理，前者是指政府对自身的组织人员开展的以信念养成、理想教育等为重要内容的价值生产、动员及整合行为。
[1] 参见周尚君：《地方政府的价值治理及其制度效能》，《中国社会科学》2021年第5期。（一）核心价值观条款与法律与道德论题 法律与道德的关系论题是中西法学的经典论题，借助该论题，有益于理解核心价值观条款的规范属性。能够制度化、规范化的价值治理，才可能具有较为顺畅的运行通道和实施空间。拉兹提出的自主性概念，所传达的是对于价值和文化多元论条件下现代自由社会的公民人格的想象。
在价值立法的各侧面，核心价值观立法是重心所在。相较于制度治理、技术治理，政府的价值治理是一种软治理，作用于人们内心的价值观念发挥功用。
（三）由法治实践所生法治观的内涵与价值 纵观规范图景，当前法律体系主要为外部型价值治理提供规范依据，而针对内部型价值治理的法律规范则较少。以法律内容为标准，核心价值观的表达方式至少包括：一是将核心价值观纳入立法目的条款。
由此，辅助的行为模式蕴含两个方面：一是政府价值治理的柔性特征。同时，以技术化、数字化赋能为旨趣的技术治理(含数字治理)成为国家治理的另一个重要面向。
[39]宪法是经人民同意而制定并具有最高法效力的国家共识，宪法共识以其政治性和程序性的原则框架，为各种价值提供了一个公共讨论的平台，以达成重叠共识。2016年《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》明确指出：把社会主义核心价值观融入法治建设，是坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求。白剑峰、程远州：《抗击疫情，筑起钢铁长城》，《人民日报》2020年1月26日，第2版。以宪法价值体系的不断优化为基础，推进以宪法价值认同为主导目标的宪法宣传教育等活动的社会运作。
后者则是政府对他者开展的价值治理行动。[47]该类价值排序及调适，是价值的宪法治理方法的核心。
来源：《浙江学刊》2022年第5期 进入专题： 政府治理 价值治理 核心价值观 实质法治 。[28] 参见赵鼎新：《国家合法性和国家社会关系》，《学术月刊》2016年第8期。
参见《国务院举行宪法宣誓仪式人民日报》2021年3月18日，第1版。因此，完全可以通过在制度实践中运作多年的备案审查制度，对核心价值观融入地方立法的情况开展事后监督，专项或个案式纠正融入工作中可能出现的越界或不足。
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